Honduras: ¿Golpe de Estado en Vestido Constitucional?

Presentación

El reciente cambio de facto de gobierno en Honduras se rodea por confusión jurídica. Algo de ella es consecuencia del debate político apasionado sobre el Presidente Manuel Zelaya y su destitución de facto. Sin entrar en ese debate, este análisis se dirige exclusivamente al derecho internacional y a las cuestiones jurídicas relacionadas.

En horas tempranas del domingo, 28 de junio de 2009, autorizadas por orden judicial de capturar al Presidente Zelaya por alegados delitos, las fuerzas armadas de la nación asaltaron al palacio presidencial y detuvieron al alto mandatario en ropa de dormir. Luego, excediendo su autorización judicial, y en violación de una disposición expresa de la Constitución de Honduras,[1] los militares metieron al presidente, todavía vestido de pijamas, en un vuelo hacia Costa Rica.[2] Con Zelaya ya exiliado involuntariamente, el Congreso hondureño se reunió esa tarde, escuchó a la lectura de una supuesta carta de renuncia de él, y la aceptó de inmediato.[3] En seguida el Congreso emitió un decreto que pretendía destituir a Zelaya por otros motivos, y sustituirle por el presidente del Congreso, Rigoberto Micheletti.[4]

La destitución y sustitución del Presidente Zelaya fueron oportunamente denunciadas por ser golpe de estado, en declaraciones de los gobiernos de la región,[5] incluso por el Presidente Obama de los Estados Unidos,[6] y por la Asamblea General de las Naciones Unidas,[7] la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,[8] y la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (“OEA”).[9] Citando la Carta Democrática Interamericana,[10] la Asamblea General de la OEA calificó al golpe de “alteración inconstitucional del orden democrático,”[11] y ordenó la suspensión de Honduras de participar en la OEA.[12]

Aún cuando los EE.UU. se adhirieron al voto de la OEA de 33-0,[13] el gobierno de Obama no llegó al extremo de calificar a la destitución de Zelaya de “golpe militar,” lo cual por ley resultaría en la suspensión de la ayuda inter-gubernamental a Honduras.[14] No obstante, por motivos de política exterior, el gobierno suspendió la ayuda militar y la ayuda inter-gubernamental de desarrollo.[15] Cuando menos una experta ante una audiencia del congreso estadounidense insistió en ir más allá. Denunció a la destitución de Zelaya por ser “golpe militar” que necesitaba la suspensión de ayuda.[16]

Por contraste, la destitución y la sustitución de Zelaya se defendieron enérgicamente por sectores amplios, si no unánimes,[17] de las autoridades civiles hondureñas – entre ellas, todos los 15 magistrados de la Corte Suprema de Justicia,[18] el Fiscal General,[19] una mayoría abrumadora del Congreso,[20] y el nuevo gobierno de facto.[21] En diversos comunicados, defendieron a la destitución por ser una medida legal y constitucional para salvaguardar a la democracia y al estado de derecho de Honduras, frente a un presidente quien desafiaba tanto a los tribunales como a la Constitución, y quien hacía maniobras para cambiar la Constitución para permitirle lanzar la candidatura para un segundo período.[22] Criterios similares se expresaron por varios miembros del congreso estadounidense.[23]

El mismo día de su destitución, en violación de orden judicial, el Presidente Zelaya intentó realizar una “Encuesta Nacional de Opinión” sobre la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente para cambiar la Constitución.[24] Su detención esa mañana se efectuó por orden de captura de un tribunal civil,[25] por alegados delitos contra la forma del gobierno, abuso de autoridad, traición a la patria y usurpación de funciones.[26] La selección por el Congreso de quien pretende sustituirle – el presidente del Congreso – siguió la cadena de sucesión ordenada por la Constitución.[27] Después de su destitución, las autoridades civiles permanecían en sus cargos. Los tribunales, el Congreso, y las entidades autónomas, tales como el Fiscal General y el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, seguían en función normal. El único cambio en el sector público parece haber sido la destitución de Zelaya y de miembros de su gobierno, y la sustitución de ellos por un nuevo presidente civil y su equipo.

Si esto fuera golpe militar, poco parecía al derrocamiento clásico del poder civil por los militares, seguido por algún régimen de junta militar o caudillo, que tanto ha manchado la historia de América Latina.[28] Sin embargo, ¿era golpe de estado? Era notable una omisión extraña en los comunicados oficiales posteriores: no decían nada sobre la cuestión de si la Constitución de Honduras faculta al Congreso destituir a un presidente en estas circunstancias. No hacían mención alguna de la supuesta carta de renuncia de Zelaya. Ni siquiera citaron al decreto del Congreso que pretendía destituir al presidente.[29]

Más tarde, defensores del cambio de gobierno intentaron llenar el vacío, por citar una disposición constitucional, supuestamente “auto-ejecutable.”[30] El Artículo 239 proclama que el oficial quien propone reformar a la Constitución, para permitir la auto-sucesión presidencial, cesa “de inmediato” en el desempeño de su cargo.[31] Sin embargo, interpretar a la Constitución en el sentido de que, por si mismo, destituye a un presidente -- sin audiencia o procedimiento previo, y sin precisar quien decide sobre la destitución, o por cual base mínima de pruebas -- llevaría a una violación de principios básicos del debido proceso legal.[32] En todo caso, esta justificación pretendida era ex post facto: el decreto del Congreso de destitución de Zelaya citó a numerosas disposiciones de la Constitución, pero entre ellas no se encontraba el Artículo 239.

Es decir, luego de ser expulsado por la fuerza del país en violación de la Constitución, el Presidente Zelaya fue formalmente destituido por un Congreso sin facultad aparente para destituirle en las circunstancias, ni mucho menos en forma sumaria, sin ni siquiera lo más elemental del debido proceso legal. Esto sí era golpe de estado (si bien, a estas alturas, no quedan claros los grados relativos de las autoridades civiles y militares de responsabilidad por el golpe).

Alteración Inconstitucional del Orden Democrático

El once de septiembre de 2001, la Asamblea General de la OEA adoptó, por unanimidad, la Carta Democrática Interamericana.[33] Aún cuando la Carta Democrática no es un tratado, puede considerarse una interpretación autorizada de la Carta de la OEA[34] por lo Estados partes a ese tratado. Por consiguiente cuenta con efectos jurídicos.[35]

El Artículo 9 de la Carta de la OEA autoriza a la Asamblea General suspender de participación en la OEA a un Estado miembro “cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza.” Si esto fuera la única norma aplicable, el caso hondureño podría ser debatible: mientras el Presidente Zelaya fue expulsado del país por la fuerza, y bloqueado por la fuerza de regresar,[36] su destitución y sustitución formal se efectuaron de manera pacífica por el Congreso.

De todos modos, la Carta Democrática va más allá. El Artículo 20 autoriza la convocatoria de una sesión especial de la Asamblea General de la OEA, siempre que “en un Estado Miembro se produzca una alteración del orden constitucional que afecte gravemente su orden democrático.” Si los intentos diplomáticos iniciales de restaurar el orden constitucional no prosperan, el Artículo 21 autoriza a la Asamblea General suspender a un Estado miembro de participar en la OEA, si “se ha producido la ruptura del orden democrático.”

Resulta un desafío para juristas de derecho internacional. Tradicionalmente el derecho internacional impone sus propias normas autónomas para la conducta permisible de un Estado. Cuestiones de derecho interno – incluso de la constitucionalidad – se dejan a las autoridades nacionales, por ser su derecho soberano, además porque se presume que son ellos los mejores intérpretes de sus propias constituciones.

La Carta Democrática es una excepción. Con fines de erigir una salvaguarda colectiva para la democracia en cada país de la región, establece normas internacionales que obligan (inter alia) a todo Estado que cumpla en lo pertinente con su propia constitución. En la medida que la democracia depende del constitucionalismo, tal incorporación del derecho nacional en el derecho internacional es inevitable.

Resulta que los especialistas del derecho internacional, así como los demás Estados miembros de la OEA, para evaluar si un Estado cumple con sus compromisos internacionales, no tienen más remedio que tomar en cuenta si las autoridades nacionales hayan vulnerado su propia constitución. Tal tarea debe llevarse a cabo con toda humildad y respeto para la experticia nacional. Pero no se puede evitarlo, a menos que los regímenes de facto gocen de carte blanche para fabricar su constitucionalidad. Sobre temas seriamente debatibles del derecho constitucional, se debe respetar los criterios de las autoridades nacionales. No obstante, frente a una brecha clara, con efecto anti-democrático, es esencial el pitido internacional.[37]

En el caso hondureño, varios elementos combinan para demostrar un caso claro de inconstitucionalidad. Primera fue la expatriación forzosa del Presidente Zelaya, acción cuya constitucionalidad – frente a una prohibición constitucional en forma explícita de la expatriación[38] – cuenta con pocos o nulos defensores.[39]

Segunda fue la aceptación inmediata por el Congreso de la supuesta carta de “renuncia” – cuando era notorio que, horas antes, el supuesto autor había sido exiliado por la fuerza a Costa Rica. El Presidente Zelaya rápidamente negó su autoría de la carta, y el Departamento de Estado de los EE.UU. expresó dudas públicas sobre la autenticidad de la carta.[40] Tal vez por dudas propias, el decreto del Congreso que destituyó a Zelaya no hace mención alguna de su “renuncia.” Ni tampoco los comunicados oficiales posteriores. A estas alturas la “renuncia” parece ser nada más ni menos que una maniobra embarazosa.

Tercera es la falta evidente de competencia constitucional del Congreso para destituir a Zelaya en estas circunstancias. Con una sola excepción no aplicable, ninguno de los artículos de la Constitución citado por el decreto del Congreso faculta a éste destituir o sustituir a un presidente.

Los primeros cuatro artículos citados por el Congreso – Artículos 1-4 – ni siquiera se refieren al Congreso, ni mucho menos le facultan. El Artículo 1 proclama que Honduras es un Estado de derecho, república libre y democrática.[41] El Artículo 2 califica a usurpación de funciones de traición,[42] mientras el Artículo 4 ordena que alternación en la presidencia es obligatoria, y que violar esta norma es traición.[43]

Pero adjudicar si un presidente cometió o no la traición corresponde a la Corte Suprema de Justicia, no al Congreso. A diferencia de la Constitucíon de los Estados Unidos, por ejemplo, la Constitucíon de Honduras no contempla la acusación y juicio de un presidente por el poder legislativo. Tal y como la mayoría de las constituciones de América Latina, la Constitución de Honduras sí otorga al Congreso la competencia inicial de determinar si hay fundamento para acusarle al presidente de un delito.[44] Sin embargo, en el supuesto de que el Congreso así decide, la Constitución dispone que el caso sea adjudicado por la Corte Suprema de Justicia, no por el Congreso.[45]

El Artículo 3 de la Constitución dispone que nadie debe obediencia a un gobierno usurpador o que asuma poder por la fuerza o por medios inconstitucionales, y que el pueblo tiene derecho a la insurrección en defensa del orden constitucional.[46] Pero la insurrección es derecho del pueblo, no es facultad del Congreso. Y el pueblo de Honduras – tal y como se ve en las multitudes que llegaron al aeropuerto de la capital, para intentar darle la bienvenida al regreso de Zelaya[47] – son claramente divididos en sus simpatías.

El Artículo 205, párrafo 20, faculta al Congreso “aprobar o improbar” la conducta administrativa de los demás poderes,[48] mientras el Artículo 218 le niega al presidente la facultad de vetar ciertas medidas legislativas, entre ellas, las leyes relacionadas con la conducta del ejecutivo.[49] Ninguno de los dos artículos se refiere a la destitución. Los Artículos 321-23 son disposiciones generales, en el sentido de que los oficiales gozan solamente de las facultades conferidas por ley, juran fidelidad a la Constitución, y no son superiores a la ley.[50] Ninguno pretende facultar al Congreso para hacer nada, ni mucho menos destituir a un presidente.

El único artículo citado por el decreto que otorga al Congreso una facultad relevante es el Artículo 242.[51] Ello faculta al Congreso reemplazar a un presidente, en caso de su “falta … absoluta,” es decir, de su ausencia (y tal vez su incapacidad) permanente o indefinida.[52] Sin embargo, era notorio que la ausencia de Zelaya era involuntaria, y que él quería regresar de inmediato. Expulsar a un presidente por la fuerza y en violación de la Constitución, imposibilitar su regreso, y luego sustituirle por motivo de su “ausencia,” ejemplifica el extremo de burla constitucional que la Carta Democrática Interamericana fue diseñada para condenar.[53]

Defensores del gobierno de facto citaron, más tarde, otra disposición constitucional para intentar justificar la destitución del Presidente Zelaya.[54] El Artículo 239 dispone que el oficial quien propone reformar la prohibición constitucional de la auto-sucesión de un presidente, y quienes le apoyan, “cesarán de inmediato en el desempeño de sus respectivos cargos.”[55] No obstante, interpretar esta disposición, en el sentido de ser “auto-ejecutable,” es problemático. Por ejemplo, si el Presidente Zelaya violó al Artículo 239, ¿cuándo cesó de ser presidente? ¿Hace meses, cuando comenzaba a promover abiertamente una reforma constitucional para permitir que él pudiera ganar un segundo período?[56] ¿Y quién decide? ¿Los tribunales? ¿El Congreso? ¿Qué pasa si ellos no están de acuerdo? ¿O si el presidente contesta la acusación? ¿En base de cuál base mínima de pruebas? ¿Cómo y cuándo sabe Honduras que ya no tiene presidente debidamente elegido? Es evidente que el Artículo 239 no es manejable, sin procedimiento para darle implementación. Y en todo caso, el Artículo 239 no fue el motivo citado por el Congreso cuando pretendía destituir a Zelaya.

Un cuarto defecto en la destitución del presidente es la falta del debido proceso legal. Conforme a la Convención Americana sobre Derechos Humanos,[57] de la cual Honduras es Estado Parte,[58] y que según la Constitución de Honduras prevalece por encima de la ley interna,[59] los altos oficiales tienen derecho al debido proceso legal, antes de ser destituidos de sus cargos.[60] No sólo goza el Presidente Zelaya de tal derecho, por motivo de justicia hacia él, sino que quienes le eligieron tienen el derecho de no sufrir la anulación de su victoria electoral, sin proceso razonable para la destitución.

El Congreso de Honduras optó por no ejercer su única facultad relevante – determinar que hay fundamento para acusarle al presidente de un delito, y luego enviar el caso a la Corte Suprema de Justicia para que sea enjuiciado.[61] Presumiblemente, el Congreso no quiso esperar el resultado de un juicio penal ante la Corte Suprema. Al contrario, destituyó al presidente de manera sumaria, sin ni siquiera audiencia. Si fuera interpretado en el sentido de ser auto-ejecutable, el Artículo 239 haría lo mismo. Ambas avenidas de destitución sumaria incumplen los compromisos de Honduras con los tratados internacionales, violan al debido proceso legal, y van en contra de la democracia.

Conclusión

A pesar de la condena del golpe de estado por las Naciones Unidas, por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y por la OEA, y por muchos gobiernos incluso de los Estados Unidos, y no obstante la suspensión de Honduras de la ayuda de los EE.UU. y de la Unión Europea,[62] y de participación en la OEA, las gestiones diplomáticas para que el Presidente Zelaya regresara a Honduras no han prosperado, hasta la fecha de estas palabras.[63] Más recientemente, los EE.UU. revocaron las visas diplomáticas de cuatro personas vinculadas con el régimen de facto, y tiene muchas más bajo revisión.[64] Mientras continúan los esfuerzos diplomáticos y los debates políticos, por lo menos debe aceptarse la respuesta a la cuestión jurídica elemental: la pretendida destitución y sustitución del Presidente Zelaya eran, en los términos de la Carta Democrática Interamericana, una “ruptura del orden democrático.” Independientemente de las opiniones controvertidas sobre el presidente y su conducta previa, el golpe de estado de 28 de junio asaltó al orden constitucional. Si se permite tener éxito, se constituirá en un antecedente peligroso para la democracia, no sólo en Honduras, sino a lo largo del hemisferio.

El Autor

Doug Cassel, miembro de la Sociedad Americana de Derecho Internacional (“ASIL”) y ex miembro de su consejo ejecutivo, es Profesor de Derecho y Director del Centro de Derechos Civiles y Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Notre Dame en EE.UU. Tiene larga experiencia en América Latina. Es presidente de la Fundación para el Debido Proceso Legal, la cual promueve la reforma judicial en la región. Fue elegido en dos ocasiones por la Organización de Estados Americanos al consejo directivo del Centro de Estudios de Justicia de las Américas, el cual presidió.

Endnotes

[64] U.S. Dept. of State, Daily Press Briefing, 28 de julio de 2009, accesible en http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2009/july/126589.htm#honsuras (última visita 29 de julio de 2009). Las cuatro visas revocadas hasta la fecha incluyeron, según informes, las del juez quien ordenó la captura del Presidente Zelaya, el actual presidente del Congreso, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos y el jefe de las fuerzas armadas. Marc Lacey, <